中国正处在史无前例的快速城市化进程之中。农民进城到哪里，中国城市化应当如何布局，县域经济如何定位，以及乡村振兴战略与共同富裕目标下面县域城镇化如何进行，都是极其重要的需要学界问答的问题。

通常的认识是，发展县域经济既可以缓解中国区域不平衡和城乡不平衡，又可以为乡村振兴提供战略支点，还可以为共同富裕目标的实现提供扎实基础。中国发展不平衡，最大的不平衡就是城乡不平衡，县域经济的发展对增加农民就业和收入，缓解城乡不平衡，具有特别关键的作用。因此，全国几乎所有省级政府都进行了扩权强县改革，以期推动县域经济的快速发展。县级领导人也都在积极经营县城，以推动县域经济超常规发展。

研究也证明，中国经济奇迹的一个很重要的原因是地方法团主义，也就是地方政府类似公司，在推动地方经济的成长。中国两千多个县，如果每个县的积极性都充分调动起来了，每个县都通过经营县城，将所有资源调配用于推动县域经济发展，中国经济就具有巨大活力，也必然可以创造出持续高速成长的经济奇迹。

2023年1月4日，重庆市，永川区纪委监委驻卫生健康委纪检监察组深入镇卫生院与村卫生室开展监督检查监督检查药物储备、医疗资源使用等情况（图片来源：IC photo）

当前的村庄，国家应当提供基本公共服务，包括基础设施和保障基本生产生活秩序的公共品，超出部分则应当由农民自己组织起来建设毕竟美好生活应当由自己来创造。同时，村庄建设不能一味高要求，更不能按城市标准来要求农村。比如，限制农民养殖家畜家禽就毫无道理；有地方甚至不允许农民种菜园，将菜园改成绿地，就更加荒唐了。

乡镇一级是连接县城与村庄的重要纽带。乡镇距离村庄比较近，又可以有一定规模，从而可以形成一定公共服务的聚集，比如乡镇中学、乡镇卫生院以及乡镇文化站等，都可以为农民提供便利的服务。乡镇工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不应当脱离实际按高要求建设乡镇所在集镇，毕竟乡镇既不是村庄，也不同于县城，不具有生产性。乡镇集镇建设要因地制宜。

县城则是提供公共服务最重要的场所，尤其是教育、医疗和文化资源，对于农民来讲极其重要。农民进县城，很大程度上是为了获得县城良好教育、医疗和文化资源。

目前县城公共服务存在的问题有二。一是县政府囿于经营城市的理念，刻意推动优质教育资源进县城，以吸引农民进城买房，从而繁荣县城经济。如前所述，在县城缺少就业机会情况下，人为推动农民进县城买房，加重了农民负担。这是不好的。二是当前全国县城公共服务普遍存在超标准的问题，典型是几乎每个县都高标准兴建豪华体育馆、博物馆、图书馆等景观性政绩工程，实际上却与农民需要几乎无关，也就几乎没有发挥作用。

以经济建设为中心来配置资源建设基础设施，与以公共服务有效供给为中心来配置资源建设基础设施，重点与方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、县乡村体制：稳建、简约，消极行政

以经济建设为中心经营县城，发展县域经济，必然就要面对市场的不确定性，就要积极行政，就要想方设法抓住市场机会，竞争性获取外来资源，也很容易形成严重负债。

以有效供给公共服务为核心的县域治理，治理确定性就要高得多，主要是打基础、补短板，乡村体制也以消极行政为主，主要考核目标不是创新创建，也非竞争最好，而是能保证基本生产生活秩序。

在县域治理以有效供给公共服务为核心的背景下，县乡村体制总体来讲是消极行政，目标是保持秩序底线。具体来讲，县乡村三级体制应当从目前过度亢奋状态中冷静下来，以适应当前中西部县域经济相对有限发展空间的现实。

中西部县域治理资源，除当地财力以外，很大程度上要依靠转移支付，也就是当前国家每年超过2万亿元的惠农资源。从村一级来讲，国家只应当为农民提供与城市均等的基本公共服务，超出部分就应当由村庄农户筹资筹劳进行建设，国家最多给予一定的以奖代补资源支持。村级组织最重要的工作不是完成上级安排的任务，而是将农民组织起来，回应农民现实的诉求，解决农民的问题，关键是组织农民自己解决自己的问题，自己建设自己的美好生活。

乡镇一级没有发展经济职能，更不创造财政收入，其职能就相当于县政府的派出机构，代县政府为农民提供超出村庄范围的基层公共服务。

县一级则极大地简化工作复杂性，注重重点，做好基础工作，不折腾。

以基本公共服务均等化为主要目标、以公共服务有效供给为中心工作的县域治理，与以经济建设为中心的县域治理，对县乡体制和县乡干部要求是根本不同的。其中关键是，经济建设面对大量不确定性，需要县乡村干部具有敢闯市场、敢冒风险、敢于担责、积极作为的精神，或需要狮子型的干部队伍。而几乎所有基本公共服务都是由国家规定、有国家标准且由国家财政来保证落实的，公共服务有效供给需要面向基层实际，面对群众需要，县域治理无须弯道超车。县乡村干部只需按国家要求，做好规划，统筹县域资源，将虽然并不特别亮丽却特别基础的基本公共服务建设好，为农民提供生产生活基本秩序的保障，就算是治理有效。

因为建设基本公共服务几乎不存在不确定性，积极行政就没有空间，县域治理相对稳健，县乡村体制就可以高度简约而高效。

结语：中西部县域经济治理和发展本质是农村的

当前中国发展中存在显著的不平衡，其中最重要的不平衡就是东部沿海地区与中西部地区发展的不平衡。实际上，东部沿海发达地区已经形成经济高度密集、基础设施健全、产业分工细密的城市经济带，这个城市经济带内每块土地上都具备发展二、三产业的条件，因此，东部沿海地区县域经济本质上是城市经济的内在部分，其县城是大城市的“脚”，形式上看仍然是农村的，实质上早已服从城市发展与治理的内在逻辑，这也是全国百强县集中在东部沿海地区的主要原因。这些东部地区百强县，农业GDP占比都已微不足道，绝大多数当地农户家庭不再从事农业兼业，而主要从事二、三产业，大量外来人口流入，这些县因此也是 “七普”人口净流入县。

与东部沿海发达地区情况相反，广大的中西部地区，县域经济缺少容纳现代制造业的空间，县域发展主要资源来自农户家庭的务农收入和农户家庭外出务工经商收入，县城房地产主要建立在农民进城买房需求之上，农户家庭将过去数十年积蓄和未来可能家庭收入一次性用于在县城买房，支撑了中西部县城繁荣。但是，因为中西部县城缺少二、三产业就业，农民在县城买房，无法在县城安居，因此，进到县城的农民可能不得不二次进城。

也就是说，当前广大的中西部地区，县域经济与县城发展本质上仍然是农村的逻辑，县域经济的繁荣主要依靠农民家庭的农业收入和外出务工收入，县域经济只是乡村的 “脑”，而不是城市的 “脚”。

目前看来，东部沿海发达地区的县域经济并非中西部县域经济的未来，或者说，中西部地区县域经济已经失去了发展成为沿海地区县域经济的可能。因此，作为在城市内在组成部分、服从城市发展逻辑的东部沿海发达地区的县域经济，是大城市的 “脚”，而中西部绝大多数县域经济只是乡村的 “脑”，其发展和治理本质上仍然是农村的，是与沿海地区截然不同的。

截然不同的东部地区县域经济与中西部县域经济，决定了东部地区与中西部地区在建设目标、体制安排、乡村振兴诸方面必然会有不同的设计。相对来讲，当前中西部地区县域经济应当以公共服务有效供给为中心任务来设定治理目标和县乡体制，当前中西部地区县域治理应当尽快实现从以经济建设为中心到以公共服务有效供给为中心的战略转变。（文/武汉大学教授 贺雪峰）